图为邓州市国土局和邓州市人民政府向法院提供的虚假证据。
一起未按约定履行国有建设用地使用权的出让合同，一次穰东镇政府私自索取100万元“土地款”的侥幸，让河南省邓州市人民政府以及市国土资源局站在了一桩行政诉讼案的被告席上。
今年5月16日，这起“民告官”行政诉讼案因前述两被告不服上诉，在河南省高级人民法院开庭审理，但未当庭宣判。
事情源于穰东镇的一桩土地纠纷。2015年4月25日，邓州市万盛置业有限责任公司（以下简称万盛公司）以邓州市国土资源局、邓州市人民政府未按约定履行国有建设用地使用权出让合同，一纸诉状向法院提起行政诉讼。
出庭应诉是行政机关负责人的法定义务。但两次开庭，万盛公司并没有见到邓州市政府和市国土局的负责人的影子。
2015年5月1日施行的《行政诉讼法》第3条明文规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”但是，两次开庭，邓州市政府负责人均未出庭，也未委托邓州市政府相应的工作人员出庭。
据了解，2015年11月24日，该案经信阳市中级人民法院异地审理后，一审判决被告邓州市国土局和邓州市人民政府同原告解除土地出让合同，同时判决两被告共同返还原告竞拍土地的定金520万元及本金1280万元。
按理说，在万盛公司诉邓州市人民政府、邓州市国土资源局《国有建设用地使用权出让合同》纠纷一案中，开发商与政府都是“利益共同体”，双方本是休戚相关。
但一桩土地的公开竞买，双方缘何又走到了要在法庭上唇舌相讥的地步呢？
图为涉案土地。
事发：两被告不履行土地交付约定
2014年8月19日，万盛公司花了1280万元，通过公开竞拍取得穰东镇一块28.2亩的国有建设用地。
付足了土地款，但出让人却始终没有按合同约定交付出让地，受让人无法完成该项目土地的开发使用，以致受让人项目搁浅利益受损。
原来，匪夷所思的是，万盛公司发现竞拍地块上不但有村民在耕种作物，还发现竞拍的土地并没有被征收，而且该地块的四周都是耕地，根本没有进去施工的出入口。
竞拍的土地没有得到使用，最后，万盛公司还得再多花100万元的“买路钱”。
“按照合同约定，土地应该达到‘三通一平’净地标准后交付我们公司使用。但是，就在我们准备开发的时候，发现竞拍地块还被老百姓耕种，除了没有被征收外，该地块的四周都是耕地，根本没有进入的出路。也就是说，政府在一片耕地里挖了个坑，让开发商往里跳。时任穰东镇党委书记刘连波对我们开发商说，你们可以再拿100万元，政府就把相邻的十几亩土地一块儿卖给你们当出路。”（详情见《中国商报法治周刊》5月17日《河南邓州：开发商称花百万“买路钱”， 镇政府涉嫌非法卖地》报道）
“当年，穰东镇党委书记刘连波的口头承诺，只要公司向镇里缴纳100万元，就可以占地修路了。为了尽快启动项目，我公司就往镇政府指定账户汇了100万元。”万盛公司负责人说，公司派人调查后发现，这块地的土地性质竟然还是耕地，并不是建设用地。就立即派人多次向穰东镇政府讨要这100万元，但穰东镇政府不肯退回，借口说100万元已经补偿给被占地的村民了。
不得已，2015年4月25日，万盛公司以邓州市国土资源局、邓州市人民政府未按约定履行国有建设用地使用权出让合同为由，一纸诉状向河南省南阳市中级人民法院提起行政诉讼。同年6月30日，河南省高级人民法院行政裁定由信阳市中级人民法院指定管辖。
2015年11月24日，经信阳市中级人民法院异地审理后，判决被告邓州市国土局和邓州市人民政府同原告解除土地出让合同，同时判决两被告共同返还原告竞拍土地的520万元定金及1280万元本金。
一审判决后，邓州市国土局和邓州市人民政府不服判决，上诉至河南省高级人民法院。
万盛公司负责人告诉《中国商报法治周刊》记者，被告在法庭上为了推脱违约责任，自圆其说地辩称，被告没有履行土地交付合同是因为原告要求村民耕作种植作物，并出具了一份伪造的《证明》。
记者在一份落款日期为2015年7月20日的《证明》上看到，邓州市穰东镇人民政府、穰东镇派出所、穰东镇国土资源所等六个部门均在该证明上盖有印章。该《证明》记载说，涉案土地达到三通一平条件，“公司为了与当地农民和睦相处，其有关工作人员同意当地农民暂时无偿使用土地，他们使用该土地时农民再退出。”
万盛公司负责人说，公司已就该虚假证明向河南省国土资源厅、省检察院举报和反映。
对于原告万盛公司的上述说法，5月19日上午，记者来到邓州市穰东镇采访核实。
在穰东镇政府办公室，工作人员让记者直接找镇长王萌。随后，《中国商报法治周刊》记者多次拨打王萌的电话，但其电话一直未接通。
图为穰东镇政府。
村民：一块土地被两次倒卖
5月18日，《中国商报法治周刊》记者在邓州市穰东镇南邓路口左侧的村庄旁边，几名村民告诉记者，万盛公司竞拍的该宗土地，已经被镇政府卖过两次了。
“这块地原本是耕地，但是属于强买强卖的，村民稍有不从，动不动就叫来一帮社会青年吓唬村民，村民是敢怒不敢言。”知情村民告诉记者，这块土地7年前曾卖给了邓州市房管局下属的一家房地产开发公司，后来双方扯皮，不知道何种原因被终止合作。
“万盛公司给的钱估计是填补了原先购买土地老板的钱，这是拆东墙补西墙。因为那时候村民也得到了补偿款，很多村民不愿意去领取，于是，当地干部想办法来应付村民，便偷偷摸摸地把征地款发放到村民的粮食直补款上，村民不要也算拿到了。”前述知情村民说。
“万盛公司这次买地后，还是有很多村民不愿领取。当地干部说还要扣除第一次领的钱，这不就是间接承认了第一次倒卖的土地还没有处理完？”据另一个村民透露，与万盛公司竞买土地临近的另一块土地，也被穰东镇政府倒卖过两回。
“这块土地的情况跟万盛公司的那块土地性质一样，无论是招拍挂，还是征地程序上，基本都是一样的伎俩，因为至今都还没有跟村民谈妥征地补偿，所以开发商就是公开竞买到了这块土地，依然没有办法施工，因为村民的反对意见很大。”这位村民说，与万盛公司临近的那块闲置土地，买到该土地的公司一位股东因非法集资去年在办公室自杀身亡。
“据说这块土地现在被政府收回去了，用于这位自杀股东所欠外债的抵押物。”该村民说。
截止到记者发稿时，上述有关细节尚未得到当地官方证实。但是，一位村民质疑说，为什么穰东镇一直垂涎于村子里的土地，多次倒卖，但村民没有享受到任何改革红利的成果？
邓州市穰东镇政府作为乡（镇）一级人民政府，其是否有权向万盛公司出让土地呢？根据《城市房地产管理法》等法律规定，乡（镇）政府无权出让土地。
由此可见，邓州市穰东镇政府私自收取100万元“土地款”，显然是违法行为，有关部门应予以立案追诉，依法追究有关人员的刑事责任。
对此，《中国商报法治周刊》记者再次向原穰东镇党委书记刘连波求证，他在电话里说：“我已经离开了穰东镇，该土地案情的具体情况你得找王萌镇长，我希望你们媒体要客观报道。至于说穰东镇曾私自收取万盛公司的100万元土地款，其实也并不是那么回事，但我们已经就该宗土地纠纷写了一份说明，现在我们也正在跟万盛公司协商调解了。”
民告官：行政机关负责人应当出庭应诉
2015年5月1日施行的《行政诉讼法》，确立了跨行政区域管辖行政案件的规定，这有助于法院摆脱地方干预的要求。同时，规定行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应委托行政机关相应的工作人员，如不执行判决可拘直接责任人。
就万盛公司的案件，在两次庭审中，作为被诉行政机关的邓州市政府和市国土资源局的负责人罗岩涛、尹桂峰均没有出庭应诉，也未见委托行政机关相应的工作人员出庭应诉。
据万盛公司的负责人介绍，一审开庭时，两家被诉行政机关只是委托了一名律师以及另一名法律工作者出庭代理。
“被告在二审上诉开庭的时候，代理律师竟然当庭拿出来几份空白的委托书，说是政府提供的，想怎么填就怎么填，完全是一副不屑的态度。”参加二审旁听的知情人士说。
被诉行政机关负责人为何不出庭应诉？《中国商报法治周刊》记者分别致电邓州市政府市长罗岩涛和邓州市国土局局长尹桂峰求证，但其电话一直处在关机状态，发短信也未回复。
北京才良律师事务所王才亮律师在接受记者采访时认为，被诉行政机关负责人不出庭应诉是一种胆怯、怕事、不敢担当和不作为的表现，更是一种法律意识淡薄的具体体现。
王才亮律师说，新版行政诉讼法颁布以后，法律对政府依法行政提出了更高的要求。公众的法律意识、维权意识也不断增强，具体表现在“民告官”案件的大量增加。
“行政机关负责人应是被诉行政机关的领导。这里的负责人的概念比较明确，包括被诉行政机关的正职领导或副职领导，这也符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条的规定。”王才亮律师说。
法律专家指出，被诉行政机关负责人不出庭情况下，应委托该机关工作人员出庭，且不得仅委托律师出庭应诉。
行政诉讼法修改前，被诉行政机关负责人不出庭的情况下，委托代理人的情形主要有以下几种：委托行政机关工作人员出庭、委托律师出庭、委托律师及行政机关工作人员共同出庭。
但是，行政诉讼法修改后，在被诉行政机关负责人无法出庭应诉的情况下，无论何种情况，都必须委派工作人员出庭应诉，不允许“告官不见官”的情况出现。确保原告起诉后，必须能够见到行政机关负责人或其工作人员，不允许只委托律师出庭应诉。
《行政诉讼法》第66条这样规定:“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”
就万盛公司的案件，在河南省高院开庭时，针对邓州市政府和市国土资源局负责人均未出庭应诉、也未委托相应工作人员出庭的情况，主审法院当庭表示，省高院正在抓“告官不见官”的典型。
《中国商报法治周刊》将继续保持关注。